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La politique des faits

On ne peut pas tout faire dire ni aux faits ni aux règles de la logique ! Ces deux évidences semblent souvent perdues dans les méandres du débat politique belge où le fact-checking et le travail d’analyse scientifique ne font que des apparitions timides et espacées.

L’objectif de ce blog est simple : débusquer les affirmations sans preuve, les constats erronés et les erreurs de raisonnement en tous genres afin de rappeler, à droite comme à gauche, l’implacable verdict des faits et la rigueur de la logique. Tout ceci ne faisant bien évidemment pas obstacle à d’occasionnels billets d’humeur...

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26.02.2014

Réforme de l’index = réduction des minima sociaux = augmentation régressive des impôts ?

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Malgré les demandes insistantes du patronat, la législature s’achève sans réforme majeure de l’indexation des salaires. Dans le même temps, une réforme importante du mode de calcul de l’index a cependant été adoptée sans débat public et sans opposition. L’ensemble des discussions a eu lieu derrière les portes closes de la Commission de l’Indice, dans une discrétion telle que, à ma connaissance, le rapport final de la Commission n’a pas été rendu public [1] ! Approuvée tant par le patronat que par les organisations représentatives des travailleurs, cette réforme pourrait pourtant se traduire par une réduction significative des allocations sociales et une augmentation régressive des impôts…

Par Frédéric Panier

Calcul de l’index : tout n’est pas si simple

La question de l’estimation du coût de la vie semble, de prime abord, ne pas poser de problème majeur : après tout, ne suffit-il pas de récolter dans les magasins des données sur l’évolution des prix afin d’en déduire le changement dans le coût de la vie ? En pratique, le calcul de l’indice des prix est une question complexe et de nombreux problèmes se posent pour lesquels des choix techniques cornéliens doivent être réalisés. La réforme de l’index de 2014 introduit plusieurs modifications qui, sur base des informations disponibles, aboutiront probablement à une progression plus lente de l’index (en d’autres termes, l’augmentation estimée du coût de la vie sera plus faible avec le nouvel index qu’elle ne l’aurait été dans l’ancien système).

Une multitude de prix, un seul index

Le plus important problème qui se pose dans le calcul de l’index est le fait que les prix de tous les biens n’augmentent pas à la même vitesse et qu’il faut donc trouver un moyen de résumer la multitude des prix dans un seul chiffre reflétant l’augmentation totale du coût de la vie. Si le prix des produits alimentaires augmente de 10% mais que le prix de l’essence diminue de 10%, l’indice des prix doit-il diminuer, augmenter ou rester le même ? Si les yogourts de marque augmentent de 10% mais que le prix des yogourts bons marchés est inchangé, quelle est l’augmentation totale du prix des yogourts ?

Jusqu’à présent, la solution belge à ces problèmes était la suivante.

Au sein de chaque type de bien (exemple : les yoghourts), on faisait simplement la moyenne de l’ensemble des prix relevés dans les magasins en donnant le même poids à chaque prix. Dans l’exemple qui précède, on aurait donc estimé une augmentation de prix de 5% pour les yogourts (soit la moyenne d’une augmentation de 10% pour les produits de marque et de 0% pour les produits blancs). Cette méthode fait implicitement l’hypothèse que, si le prix des yogourts de marque augmente plus que celui des yogourts bons marchés, les consommateurs ne changent pas leur comportement en consommant plus de yogourts bons marchés et moins de yogourts de marque. Ceci n’est bien évidemment pas très réaliste et aboutit à surestimer l’augmentation du coût de la vie.

Deuxièmement, pour combiner les augmentations des grandes catégories de biens et services (alimentation, électricité, logement…), on considérait jusqu’à présent que le comportement des consommateurs restait fixe pendant 8 ans. Sans rentrer dans les détails techniques, on agissait ici aussi comme si les consommateurs ne changeaient pas de comportement en réaction aux changements de prix : si les prix de l’énergie augmentaient plus que le prix de autres biens, on faisait l’hypothèse que, pendant 8 ans, les consommateurs ne réduisaient pas leur consommation d’énergie en faveur d’autres biens (par exemple, en isolant mieux leur habitation).

Ceci aboutissait aussi à surestimer l’augmentation du coût de la vie [2]. Ainsi, par exemple, entre 2004 et 2013, cette méthode prédit une augmentation de plus de 4% de la part de l’énergie dans le budget des ménages du fait de la forte augmentation des prix. Cependant, durant cette période, les consommateurs ont adapté leur comportement pour consommer moins d’énergie : en pratique, l’augmentation de la part de l’énergie dans le budget des ménages n’a été que de 2% [3] !

La réforme de 2014 : principaux changements

La réforme de janvier 2014 réduit significativement ces problèmes de surestimation.

Premièrement, le poids de chaque catégorie de bien sera dorénavant adapté annuellement. Comme les consommateurs ont tendance à rediriger leur consommation vers les biens dont le prix a moins augmenté, l’expérience a montré que cela aura probablement pour conséquence que l’index augmentera moins vite avec la nouvelle méthode.

Deuxièmement, au sein de chaque type de bien (exemple : les yogourts), on n’utilisera plus une simple moyenne pour agréger les prix. Sans entrer dans les détails, on utilisera un autre type de moyenne (la « moyenne géométrique  ») : cette nouvelle méthode fait l’hypothèse que, quand le prix d’un bien augmente, les consommateurs redirigent une partie de leurs consommation vers les biens dont le prix n’a pas (ou moins) augmenté. Ceci a aussi pour conséquence (en moyenne) de ralentir la progression de l’index [4].

La réforme de 2014 introduit d’autres changements qui pourraient aussi avoir pour effet de réduire la progression de l’index. Le premier changement porte sur l’intégration des nouveaux produits (pensez aux smartphones qui n’existaient pas il y a dix ans et constituent désormais une dépense substantielle). Jusqu’à présent, les catégories de biens inclus dans l’index restaient fixes pendant 8 ans (avec certaines révisions limitées tous les 2 ans) après quoi un nouvel indice était calculé en incluant les biens créés dans l’intervalle. Dorénavant, les nouveaux biens seront inclus chaque année dans l’indice. Or, bien souvent, on constate que le prix des nouveaux biens a tendance à diminuer plus fortement (ou augmenter plus lentement) durant les premières années de leur commercialisation : c’est notamment le cas des nouveaux produits technologiques (rappelez-vous le prix des écrans plats il y a quelques années). En n’adaptant la liste des biens que tous les 8 ans, l’ancienne méthode de calcul prenait moins en compte ces réductions. Notons cependant que rien ne prédit que les prix des nouveaux biens doivent nécessairement croitre plus lentement que ceux des biens existants, de sorte que l’impact de ce changement est moins clairement établi.

Troisièmement, des considérations pratiques d’économie budgétaire interdisaient auparavant de collecter des informations sur l’ensemble des prix (car la collecte de telles données aurait été trop onéreuse). On se contentait donc d’un échantillon limité de prix relevés dans un nombre limité de commerces issus d’un nombre limité de localités. A partir de 2015, la Commission de l’Indice envisage d’utiliser directement les données informatiques exhaustives sur la totalité des achats auprès des grandes surfaces, données qui sont collectées lors du scanning à la caisse (« scanner data »). Même si les conclusions dans ce domaine sont moins claires [5], l’utilisation des ces données pourrait également contribuer à un ralentissement de la progression de l’index puisque, en utilisant un plus grand nombre de biens, on prendrait aussi mieux en compte les changements de comportement des consommateur en faveur des biens les moins chers (« effet de substitution ») [6].

L’effet potentiel de la réforme

Si tous ces changements sont difficilement critiquables d’un point de vue théorique, le fait que cette réforme ait été poussée par les organisations patronales n’est pas anodin. Sans remettre en cause l’attachement du patronat à la poursuite désintéressée de la perfection de notre appareil statistique, le nouveau mode de calcul de l’index pourrait, en effet, permettre au patronat d’obtenir ce qu’il défend depuis des années : une réduction des allocations sociales ainsi qu’une hausse des impôts centrée principalement sur les moyens revenus.

En l’absence d’estimation précise rendue publique par la Commission de l’Indice, il est très difficile d’aboutir à une conclusion ferme sur l’effet exact de la réforme (d’autant plus que certains changements secondaires ont un effet ambigu [7]). Comme cela s’est fait dans d’autres pays qui ont adopté des changements analogues, la Commission aurait pu publier deux versions de l’indice sur une longue période – avec et sans les modifications envisagées – afin de pouvoir estimer plus crédiblement les effets de la réforme. Tel n’a pas été (à ma connaissance) le cas. En l’absence d’un tel exercice, les arguments théoriques développés ci-dessus amènent cependant à conclure qu’il est fort probable que la réforme de 2014 se traduise par une progression plus faible de l’indice des prix (les organisations patronales ne disent d’ailleurs pas autre chose).

A titre d’illustration, on peut se tourner vers les pays où des réformes analogues ont été appliquées. Ainsi, en 1999, les Etats-Unis ont adopté le système de la moyenne géométrique au lieu de la moyenne traditionnelle. L’administration américaine elle-même a estimé que cela aboutissait à réduire l’inflation mesurée d’environ 0.2% par an. En outre, depuis 1999, l’administration américaine publie deux versions de l’indice des prix à la consommation : une version «  chaînée  » qui tient plus rapidement compte des changements de comportement des consommateurs et une version traditionnelle (qui met moins souvent à jour ce comportement). Comme le montre le graphe ci-dessous, la nouvelle méthode aboutit également à diminuer l’inflation estimée (d’approximativement 0.3% par an).

La droite américaine ne s’y est d’ailleurs pas trompée et, comme le patronat belge, réclame l’utilisation de l’indice chaîné dans le calcul de l’évolution des allocations sociales aux USA [8]. La gauche du parti démocrate et les associations de défense des allocataires sociaux (en particulier, les pensionnés) s’y sont fortement opposées, jusqu’à présent avec succès !

En Belgique, l’organisation patronale Agoria estime que l’ancienne méthode aboutissait à une « surestimation » de 0.2 à 0.3% par an de l’inflation. Il existe aussi en Belgique un autre indice des prix à la consommation (réalisé pour l’Union Européenne) et qui, depuis 2013, utilise aussi la moyenne géométrique pour certains biens en lieu et place de la moyenne classique (tout comme le nouvel index entré en vigueur en janvier 2014). Le graphe suivant illustre l’impact de ce changement sur l’évolution des prix estimée pour deux catégories de bien au cours de l’année 2013. On constate à nouveau que la nouvelle méthode aboutit à une réduction de l’inflation estimée (de .2% en 9 mois pour les produits alimentaires et de .6% pour les produits pharmaceutiques [9]).

Effet caché #1 : une baisse des allocations sociales

Dans la mesure où les prestations sociales sont indexées à l’évolution de l’index, on peut raisonnable penser que, après la réforme de 2014, l’augmentation des allocations et minima sociaux (tel le salaire minimum) sera probablement inférieure à ce qu’elle aurait été sous l’ancien système. En théorie, cela concerne également l’indexation des salaires même si l’expérience démontre que, sur le long terme, notre mécanisme d’indexation n’a pas d’effet sur l’augmentation des salaires en Belgique (ni à la hausse, ni à la baisse : on y reviendra surement dans un post ultérieur). Ce sont donc principalement les allocataires sociaux (et les travailleurs au salaire minimum) qui constituent les victimes potentielles de cette réforme.

Certes, il faut reconnaître que la méthode précédente avait tendance à surestimer l’augmentation du coût de la vie. Cependant, cette méthode, en surestimant légèrement l’inflation, constituait une forme indirecte d’adaptation des allocations au bien-être. En temps normal (hors période de récession), la production nationale augmente plus que l’inflation de sorte que, si on indexe les allocations uniquement à l’inflation, on assiste à une diminution progressive de la valeur relative des minima et maxima sociaux par rapport au niveau global des revenus. En surestimant légèrement l’augmentation du coût de la vie, l’ancienne méthode permettait de combler partiellement cet écart [10].

S’il est difficile - comme on l’a vu plus haut - de fournir une estimation rigoureuse des effets de la réforme, on peut toutefois tenter une simulation sur base des chiffres de la fédération patronale Agoria qui, rappelons-le, parle d’une réduction de 0.2 à 0.3% de l’inflation par an après la réforme (conforme à l’expérience américaine suite à l’introduction de la moyenne géométrique). Si une telle différence peut paraître minime, elle produit des effets croissants à mesure que le temps passe : ainsi, une différence de 0.25% par an implique que les allocations sociales seraient 2.5% plus basse dans 10 ans, 5 % dans 20 ans et 13% dans 50 ans.

Au bout de 20 ans, cela correspond, sur base des montants actuels, à une réduction de plus de 350 euros annuels du RIS et de la GRAPA, de plus de 1,600 euros annuels du plafond maximum de la pension (ménage) pour les travailleurs salariés et de plus de 850 euros annuels du plafond maximum des allocations de chômage [11] ! Avec une réduction de 0.5% par an, ces montants seraient plus que doublés.

Effet caché #2 : une hausse régressive des impôts

La diminution progressive des allocations n’est, en outre, pas le seul dégât collatéral potentiel de la réforme : si elle se traduit par une progression plus lente de l’inflation, elle se traduira aussi par une augmentation régressive des impôts. Pour le comprendre, il faut se rappeler que nous disposons d’un système d’impôts progressif : les revenus supérieurs à certains barèmes sont taxés à un taux plus élevé.

En Belgique, depuis 1999, les barèmes de l’impôt sur le revenu sont adaptés à l’inflation. Cependant, du fait de la croissance économique, les revenus des citoyens augmentent en moyenne plus que l’inflation de sorte que, si l’adaptation des barèmes se limite à l’inflation, de plus en plus de contribuables se retrouvent soumis aux taux d’imposition les plus élevés (et paient donc plus d’impôts).

On comprend dès lors que la réforme de l’index pourrait également conduire à une hausse d’impôts sur le long terme : si le nouvel indice des prix à la consommation croit à un rythme plus faible que son prédécesseur, les barèmes d’imposition deviendront progressivement plus bas qu’ils ne l’auraient été avec l’ancien indice. De plus en plus de contribuables seraient donc soumis aux taux supérieurs d’imposition !

En outre, cette augmentation des impôts aurait pour effet de réduire la progressivité de l’impôt sur le revenu puisqu’il y aurait de plus en plus de personnes soumises au taux supérieur de l’impôt sur le revenu : le taux payé par les plus hauts revenus sera donc de plus en plus proche du taux payé par une large part de la population !

En résumé

En conclusion, même s’il est impossible d’aboutir à une conclusion definitive en l’absence d’évaluation officielle et publique, il n’est pas déraisonnable de penser que la réforme de janvier 2014 puisse conduire à une baisse cachée des allocations sociales et une augmentation régressive des impôts. Certes, il n’est pas impossible que ces effets soient, dans le futur, compensés par des revalorisations périodiques des allocations et barèmes fiscaux. Celles-ci devraient cependant faire l’objet d’une négociation et d’un accord politique au cas par cas alors que la méthode précédente était automatique.

On peut bien évidemment penser qu’une baisse progressive des allocations et une hausse des impôts sont nécessaires. Cependant, même si tel est le cas, il est regrettable qu’une telle décision ait été prise sans le moindre débat public dans la discrétion des instances paritaires nationales (notons cependant que, cette fois, le gouvernement ne peut être tenu responsable puisque cette décision a été prise à l’unanimité des interlocuteurs sociaux membres de la Commission de l’indice).

La situation belge contraste (à notre désavantage) avec le débat public qui entoure désormais la réforme de l’indexation des allocations aux USA [12]. La volonté des républicains de passer à un index chaîné (à laquelle Barack Obama avait récemment ouvert la porte) a rencontré une large campagne de protestation qui a, pour l’instant, tenu le Congrès en respect et forcé le Président américain à revenir sur sa proposition initiale de réforme...

[1] On peut cependant désormais trouver une description des grandes lignes de la réforme dans ce document.

[2] Il faut noter que cette méthode n’aboutit pas nécessairement toujours à surestimer l’inflation. Durant certaines périodes, l’effet pourrait être inversé. Cependant, la pratique montre que, sur le long terme, on assiste bien, en moyenne, à une surestimation.

[3] J. Langohr, « Measuring inflation : the stakes and the state of play », Economic Review, National Bank of Belgium, December 2013.

[4] Sans entrer dans les détails, la réforme introduit aussi un changement de la méthode utilisée quand un bien disparaît et est remplacé par un nouveau bien similaire. L’effet de cette réforme est ambigu mais l’expérience récente en Belgique, ainsi qu’aux Pays-Bas, semble indiquer que l’effet global des différents changements demeure, en moyenne, une estimation plus faible de l’inflation (voir plus bas dans le corps du texte).

[5] Les études relatives à l’utilisation des scanner data aux Pays-Bas concluent effectivement que leur utilisation réduit la mesure de l’inflation. Ces études mélangent cependant l’effet de l’utilisation des données scanner et le passage à une moyenne géométrique. Une étude de l’INSEE pour la France ne semble pas trouver de différence significative mais elle est réalisée sur base d’une seule année, ce qui peut être particulièrement trompeur.

[6] Un autre élément à noter est que l’ancienne méthode utilise les prix affichés dans les magasins (ce sont eux que collectent les inspecteurs de l’administration) alors que l’utilisation des données de caisse incorporera les réductions obtenues par le biais de coupons ou autres offres spéciales déduites à la caisse…

[7] C’est le cas en particulier du nouveau mode de comptabilisation des loyers qui devrait exercer une pression à la hausse sur l’index. Cependant, les loyers représentant moins de 7% de l’index, il faudrait un changement très substantiel pour compenser complètement l’effet des autres modifications.

[8] Notons cependant que la version américaine de l’indice chaîné est nettement plus agressive que la nouvelle version belge puisqu’elle prévoit une mise à jour mensuelle (et non annuelle) du poids des différentes catégories de biens dans l’indice (l’indice américain actuel étant mis à jour tous les deux ans, il n’est cependant pas clair que la différence entre l’ancien et le nouvel indice sera plus petite en Belgique qu’elle ne l’est aux USA). Sur l’impact du passage au chained CPI aux USA, voyez l’étude du très respecte Congressional Budget Office.

[9] J. Langohr, « Measuring inflation : the stakes and the state of play », Economic Review, National Bank of Belgium, December 2013, p. 55.

[10] En fait, depuis 1994, l’indexation des minimas sociaux n’est plus réalisée sur base d’un indice complet mais d’un indice calculé sur un nombre plus limité de biens (« indice santé »). En pratique, cela a eu pour effet que l’indexation a généralement été légèrement inférieure à ce qu’elle aurait été si elle avait été calculée sur l’ensemble des biens. L’ancienne méthode (qui avait tendance à surestimer l’inflation pour les biens compris dans l’indice santé) compensait en partie cette sous-estimation.

[11] Calcul réalisé en prenant en compte une inflation de base de 2% et une surévaluation avec le système actuel de 0.25% par an. Je calcule ensuite la différence d’indexation dans les deux systèmes au bout de 20 ans (soit 4.77%) et j’applique la différence en % aux montants actuels des minima et maxima sociaux. Pour éviter toute confusion, soyons clair : ceci n’est qu’un exemple basé sur les expériences étrangères et ne prétend en rien être une estimation rigoureuse des effets de la réforme de 2014. Pour réaliser une telle estimation, il aurait fallu que l’administration publie une comparaison des deux indices (ancienne et nouvelle méthode) sur une longue durée (quelques années ne veulent rien dire, surtout pour les années récentes qui ont été très atypiques du fait du boom des prix énergétiques et des effets de la crise économique).

[12] A titre d’exemple, voici une petite liste d’articles récents dans des publications majeures sur le sujet : Washington Post, Washington Post 2, The New Republic, The Nation, The New-York Times, The New-York Times 2, Forbes, Wall Street Journal, Bloomberg (éditorial favorable a la réforme), Business Week. On notera au passage qu’aux USA aussi, la réforme de l’index a été présentée comme une question purement technique visant a une meilleure mesure de l’inflation. Comme les liens qui précèdent en témoigne, cette argument n’a pas résisté au débat public.

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